灾害给山东造成的巨大灾难，随之而来的难民潮有可能会持续较长时间，并且波及的地域极广，所将出现的难民人口也是史上少有的程度，考虑到这些因素，福山县的安置措施从开始便是以接纳数以万计的大量难民为目标，而相应的手段便是大面积修建难民营，屯集各种物资，并调集海外运力赶来福山县运走难民。
陈一鑫一度认为如果能保持足够的海上运力，那么福山县一边接收难民一边往外输送，县内的难民规模应该能控制在一定的水平线之下，但实际情况却并不是他所预计的那么顺利。清军从山东撤出之后，大批返回家乡的民众发现当地已经不具备生存所需的物资和粮食，只能选择二次逃难。而这次相当一部分人的出逃目标不再盲目，便是号称再多难民都能安置的登州福山县，毕竟除了这个地方，没有任何一处州府县的衙门敢宣称自己的地盘可以无限制地接收难民。
于是前两三个月里难民增长速度还比较平稳的福山县，却在邻近四月的时候迎来了真正意义上的第一波难民潮，每天进入福山县的难民数量都在三千人以上。以至于前期设置在官道上用于引导和限制难民行动的关卡，也因为从四面方涌入县内的难民过多而导致效果大打折扣。
而与此同时，首批从芝罘港运走难民的船只大多还在返程途，此时每天运出去的难民数量远远少于涌入福山县的难民，本地的难民营很快便趋于饱和，哪怕当局全力组织修建新的难民营，也未能彻底缓解这样的趋势。
截止目前，福山县境内已建成大小难民营五十余个，原本设计接纳五百人左右的难民营，如今往往安置了超过百名难民。而整个县内目前滞留的难民数量，约莫在三万人三千人左右，而且这个数字还在逐日增加，如果快进慢出的趋势不能在近期得到有效缓解，那么再有十日左右，本地收容的难民数量就将突破四万人。
如此之多的难民聚集在小小的福山县，每天光是食物就得吃掉好几千斤，虽说相关的费用是由海汉国库承担，但这么多的物资可不是凭空就能变出来的。福山县本地的粮食产出有限，只能依靠海获和外地运来的食物来维持这几万人的日常消耗，一旦出现断粮的情况，那这么多难民立刻就会变成随时可能爆炸的巨大隐患。
考虑到福山驻军规模太小，难以有效地保障社会秩序，军方
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